Sospensione e differimento termini procedimentali della PA nell’ambito dell’emergenza Covid-19

“Sospensione” è divenuta oggi una delle parole più ricorrenti di questa emergenza Covid-19. E lo è con riferimento a tutti gli ambiti dell’esistenza, da quello professionale a quello scolastico, fino a quello personale come anche alle attività delle Pubbliche Amministrazioni.

Sospensione e differimento termini procedimentali PA nell’ambito dell’emergenza Covid-19. Per queste ultime si è reso necessario, nell’ambito delle svariate misure adottate per fronteggiarla, anche intervenire sui termini dei relativi procedimenti, non solo in termini sospensivi, ma anche in termini di traslazione in avanti della validità degli effetti di atti amministrativi o, ancora, delle scadenze concernenti adempimenti di carattere amministrativo-contabile.

In linea di principio, la decisione governativa di adottare tali misure di sospensione e di differimento risponde ad esigenze di diversa natura, afferenti sia alle stesse Pubbliche Amministrazioni, per la gran parte delle quali l’ordinaria modalità operativa di lavoro è divenuta quella dello smart working, sia ai cittadini, che si sono ritrovati improvvisamente disorientati, oltre che a causa della stessa emergenza, anche nel rapporto con gli enti pubblici di riferimento, soprattutto per quelli pendenti.

Sospensione e differimento termini procedimentali PA: le norme durante il Covid-19

Per tali motivazioni, dunque, il decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, cosiddetto decreto “Cura Italia”, ha previsto tra le proprie disposizioni due norme fondamentali in materia: l’art. 103, relativamente alla sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi  ed  effetti degli atti amministrativi in scadenza, e il successivo art. 107 in relazione al differimento di termini amministrativo-contabili.

Tali articoli, poi, sono stati oggetto di modifiche ad opera del successivo decreto legge 8 aprile 2020, n. 23, definito “Decreto liquidità”, che ha ampliato ulteriormente la durata del periodo di sospensione dei procedimenti amministrativi e disposto ulteriori proroghe, in linea con gli sviluppi dell’emergenza. Ulteriori modifiche, poi, sono state apportate in sede di conversione dello stesso d.l. n. 18/2020, avvenuta con la legge 24 aprile 2020, n. 27,  pubblicata in G.U. Serie Generale n. 110 del 29/4/2020 e in vigore dal giorno successivo.

Analizzando da vicino tali disposizioni, si osserva che l’art. 103 pone, in primis, la regola generale secondo cui, per il computo dei termini di qualsiasi tipo (ordinatori, perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi,) relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi, avviati ad istanza di parte oppure d’ufficio, risultanti pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, non si deve tener conto del periodo compreso tra la la data di avvio e quella del 15 maggio 2020 (originariamente fissato al 15 aprile da parte del d.l. n. 18/2020).

Non si tratta di un obbligo?

Un aspetto da chiarire rispetto a tale principio generale è che la sospensione dei termini procedimentali da parte delle Pubbliche Amministrazioni non costituisce un obbligo in capo alle stesse, quanto, invece, una “possibilità” loro riconosciuta, che le stesse potranno decidere liberamente di sfruttare o meno sulla base delle proprie condizioni attuali.

Ciò si traduce, nel concreto, nella circostanza per la quale le Pubbliche Amministrazioni non dovranno interrompere la propria attività ordinaria, garantita, peraltro, anche dall’adozione dello smart-working, soprattutto laddove si tratti di procedimenti valutati dalle stesse come aventi carattere di urgenza; tuttavia, ciascuna realtà pubblica avrà a disposizione tempi meno stringenti e oppressivi per assicurare il regolare svolgimento delle proprie attività ordinarie, nel rispetto dei principi di buon andamento dell’azione amministrativa.

Il medesimo articolo 103, poi, contempla anche quei procedimenti per i quali la legge prevede il meccanismo del “silenzio significativo”, inteso sia sotto forma di assenso (come nel caso delle “Segnalazioni Certificate di Inizio Attività”), sia di diniego (come nel caso delle richieste di accesso documentale presentate ai sensi della legge n. 241/1990). Anche per tali procedimenti, pertanto, è stata disposta, per il tempo corrispondente, la proroga o il differimento dei termini di formazione della volontà conclusiva dell’Amministrazione, seppure non espressa in modo manifesto attraverso un provvedimento ad hoc.

Alcune eccezioni

Come spesso accade per le regole aventi carattere universale, tuttavia, anche per la sospensione dei termini procedimentali PA durante il Covid-19 sono state contemplate alcune eccezioni, sottraendo pertanto alcuni procedimenti all’applicazione della stessa.

Tali eccezioni sono contenute al comma 3 dell’art. 103, e tra queste vi rientrano, tra l’altro, tutti i procedimenti che comportano l’effettuazione di pagamenti a diverso titolo, ossia per stipendi, pensioni, retribuzioni per lavoro autonomo, emolumenti per prestazioni di lavoro o di opere, servizi e forniture a qualsiasi titolo, indennità di disoccupazione e altre indennità da ammortizzatori sociali o da prestazioni assistenziali o sociali, comunque denominate, come anche per l’erogazione di contributi, sovvenzioni e agevolazioni alle imprese comunque denominati.

Processi esecutivi e procedure concorsuali

In sede di conversione del D.L. 18/2020, poi, è stato aggiunto all’art. 103 il comma 1-bis, secondo cui il periodo di sospensione suindicato si applica anche ai termini relativi ai processi esecutivi e alle procedure concorsuali, nonché alle attività di notificazione dei processi verbali, di esecuzione del pagamento in misura ridotta, di svolgimento di attività difensiva e, infine, per la presentazione di ricorsi giurisdizionali.

Sempre in sede di conversione, inoltre, in attuazione di una volontà di addivenire a una omogeneizzazione dei termini, è stato modificato anche il termine di validità dei certificati, attestati, permessi, concessioni, a autorizzazioni e atti abilitativi, nonché quelli relativi all’inizio ed ultimazione lavori di cui all’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001, alle segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA), alle segnalazioni certificate di agibilità, alle autorizzazioni paesaggistiche e ambientali e ai titoli abitativi edilizi rilasciati fino alla cessazione dello stato di emergenza: in particolare, per tali documenti, con scadenza tra il 31 gennaio e il 31 luglio, la relativa validità è stata protratta fino ai novanta giorni successivi al termine del predetto periodo.

Il successivo comma 4 dell’art. 103, poi, ha previsto la sospensione dei procedimenti disciplinati fino al 15 maggio (anche qui il termine è stato modificato dal “Decreto Liquidità”), mentre il successivo comma 5 ha portato al 1 settembre 2020 il termine per l’esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo, che nell’originaria versione dell’art. 103 era stato stabilito al 30 giugno.

Adempimenti di carattere amministrativo-contabile

Per quanto attiene, poi, al differimento dei termini ordinari relativi ad alcuni adempimenti di carattere amministrativo-contabile, l’articolo 107, che già aveva  prorogato alcuni termini, è stato poi oggetto di ulteriori modifiche in sede di conversione. Lo scadenzario attualmente vigente, dunque, prevede la fissazione del 30 giugno (rispetto all’ordinario termine del 30 aprile) quale termine per l’ approvazione dei rendiconti di esercizio per le Pubbliche Amministrazioni, inclusi gli Enti Locali, nonché per i loro Organismi strumentali, mentre l’approvazione del Bilancio di Previsione degli Enti Locali è stata nuovamente differita al 31 luglio, contestualmente all’adozione della deliberazione per il controllo a salvaguardia degli equilibri di bilancio.

L’art. 103, poi, ha stabilito al 30 settembre 2020 il termine, non modificato in sede di conversione, per l’adozione del DUP – Documento Unico di Programmazione, documento previsto dall’art. 170 del TUEL, contenente indicazioni di carattere operativo e strategico in merito alla gestione triennale dell’Ente, e che include anche il Programma Biennale degli Acquisti di forniture e servizi, nonché il Programma Triennale dei Lavori Pubblici.

Per gli Enti Locali e, in particolare, per i Comuni, l’art. 103, comma 4, ha stabilito al 30 giugno 2020 il termine per la determinazione della TARI e della tariffa corrispettiva, che ai sensi dell’articolo 1, comma 683-bis, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 è di norma indicato nel 30 aprile di ogni anno.

Ulteriori interventi

Si segnalano, infine, sul presente tema gli interventi, tra gli altri, dell’ANCI (Associazione Nazionale Comuni Italiani), con una nota informativa nella quale ha precisato, peraltro, il carattere generale dell’art. 103 e, dunque, la sua applicabilità a tutti i procedimenti amministrativi, come anche del MIT – Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con la circolare del 23 marzo scorso, in cui, con precipuo riferimento agli appalti pubblici, ha sottolineato l’esigenza, seppure in presenza di una sospensione dei termini procedimentali, di prosecuzione delle attività ordinarie da parte delle Pubbliche Amministrazioni.